Un exemple récent montre qu’une idée originale peut, quand le contexte s’y prête, apaiser les craintes du gouvernement canadien en matière d’investissements étrangers dans les minéraux critiques.
Le gouvernement fédéral du Canada a annoncé en 2022, dans le cadre de la nouvelle Stratégie canadienne sur les minéraux critiques (la Stratégie), que les investisseurs réputés appartenir à des « gouvernements aux vues divergentes » ou être soumis à leur influence (notamment les investisseurs « susceptibles d’être contraints de se conformer à des directives extrajudiciaires » d’un tel gouvernement) peineraient à faire approuver la plupart de leurs investissements dans les minéraux critiques sous le régime de la Loi sur Investissement Canada (la Loi).
Depuis cette annonce, il est fortement déconseillé aux investisseurs chinois (particulièrement les sociétés d’État) d’acquérir des actifs minéraux critiques – même en dehors du Canada – qui appartiennent directement ou indirectement à des entreprises canadiennes. Bien que sa compétence ait été mise en doute, le gouvernement soutient que les actions d’entités étrangères qui ne possèdent aucun actif au Canada, mais qui sont détenues par des entreprises canadiennes font partie de ces entreprises. C’est pourquoi il considère que les dispositions sur l’examen relatif à la sécurité nationale et tous les pouvoirs de restriction des investissements étrangers prévus dans la Loi trouvent application lorsqu’une entreprise canadienne souhaite vendre des actions d’une entreprise étrangère qui possède des actifs minéraux critiques. Les modifications récemment apportées à la Loi qui, bien qu’adoptées, ne sont pas encore entrées en vigueur visent d’ailleurs à renforcer les pouvoirs du gouvernement.
Or le 5 novembre 2024, le gouvernement du Canada a autorisé publiquement, pour la première fois depuis 2022, une entreprise chinoise – Zijin Mining Group Co., Ltd (Zijin) – à acquérir des actifs minéraux jugés critiques auprès d’un vendeur canadien, la société vancouvéroise Pan American Silver Corp. (Pan American). L’opération a été réalisée le 2 décembre 2024. Pan American est une grande productrice d’argent et d’or sur le continent américain. Elle exploite des mines au Canada, au Mexique, au Pérou, au Brésil, en Bolivie, au Chili et en Argentine. L’une des filiales de Pan American, La Arena S.A., est propriétaire de la mine aurifère La Arena, au Pérou, et d’un gisement de porphyre cuprifère et aurifère au stade de l’exploration : La Arena II, situé sous la mine La Arena et aux alentours.
Le 1er mai 2024, Pan American a annoncé qu’elle avait accepté de vendre sa participation indirecte de 100 % dans La Arena S.A. à une filiale de Zijin. Zijin avait déjà fait l’objet d’un examen en vertu de la Loi, lorsqu’elle a acquis la société canadienne Neo Lithium en 2022. En autorisant cette acquisition, le gouvernement avait provoqué un tollé. Le rapport parlementaire produit dans la foulée a certainement mis la table pour la Stratégie.
Dans le cadre de la vente à Zijin de la participation de Pan American dans La Arena, le gouvernement a procédé à un examen parce qu’il craignait que l’opération porte atteinte à la sécurité nationale du Canada. La Stratégie canadienne sur les minéraux critiques décrit en ces mots les risques associés à ces minéraux, y compris le cuivre : « Les principales activités se trouvent dans seulement une poignée de régions à l’échelle mondiale, ce qui les expose à des perturbations économiques et à des mesures abusives de la part d’économies non marchandes. Les économies non marchandes prennent des mesures de plus en plus énergiques pour renforcer le contrôle des marchés des minéraux critiques et atteindre les objectifs de politique étrangère. »
Tout en continuant de participer au processus d’examen, Zijin s’est adressée à la Cour fédérale du Canada pour contester la compétence du gouvernement. Elle soutenait que les dispositions sur l’examen relatif à la sécurité nationale de la Loi ne pouvaient pas être appliquées à la vente d’une filiale non canadienne. Pour citer la demande de Zijin : [TRADUCTION] « Les entités visées sont péruviennes. Elles n’ont aucun établissement au Canada et n’y exercent aucune activité, elles n’y ont ni employés ni contrats avec des travailleurs autonomes pour la poursuite de leurs activités et elles n’y possèdent aucun actif pour la poursuite de leurs activités. »
Malgré la contestation judiciaire, les parties ont réussi à obtenir l’approbation du ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie (le ministre), au nom du gouvernement fédéral, en échange d’un engagement. Fait notable : cet engagement liait les deux parties à l’opération et non l’investisseur seul1. Pan American et Zijin se sont engagées à conclure un accord d’enlèvement pour le projet La Arena II, par lequel Pan American recevrait 60 % de la future production de concentré de cuivre, aux conditions du marché, lorsque celle-ci serait mise en vente sur les marchés nord-américains.
L’accord d’enlèvement a apaisé les craintes du Canada quant à la mainmise de la Chine sur l’approvisionnement en cuivre et aux problèmes d’accès pour le Canada et ses alliés. En effet, l’accord garantit qu’une large part de l’éventuelle production cuprifère de La Arena sera réservée à un acheteur canadien.
Un autre facteur a possiblement influencé la décision du ministre : Pan American utilisera indirectement le produit de la vente pour la mise en valeur du gisement de skarn à argent-zinc La Colorada, au Mexique, qui deviendrait la quatrième mine de zinc (un autre minéral critique) au monde. Les fonds serviraient également à accroître la superficie et la durée de vie des mines aurifères Bell Creek et Timmins West, en Ontario.
S’il est vrai que le gouvernement du Canada continuera d’appliquer fermement la Stratégie aux acquisitions étrangères (spécialement par des sociétés d’État chinoises) d’actifs minéraux critiques situés au Canada, l’issue du dossier La Arena laisse croire qu’il est prêt à assouplir son approche lorsque les actifs sont situés dans un pays tiers et que l’accès du Canada aux minéraux en question peut être protégé.
BLG a conseillé Pan American sur tous les aspects de l’opération, notamment les négociations avec le gouvernement du Canada lors de l’examen relatif à la sécurité nationale prévu par la Loi.
1 Ces engagements ont été officialisés dans le cadre du processus révisé issu du récent remaniement de la Loi. Le ministre, après consultation du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, peut désormais effectuer un examen relatif à la sécurité nationale et autoriser l’investissement sur la base des engagements pris par l’investisseur, le vendeur ou l’entité visée par l’opération (al. 25.3(4) et 25.3(6)b)). Avant, seul le Conseil des ministres pouvait accepter de tels engagements, et seul l’investisseur pouvait en proposer.
